در گفتگو با محسن پور احمدی حقوق دان و مدير امور حقوقی دبيرخانه شورایعالی مناطق آزاد مسائل قانونی ماده 27 برنامه ششم توسعه مورد بررسی قرار گرفت.
موضوع تصویب ماده 27 برنامه ششم توسعه، تنها محدود به واگذاری اداره دبیرخانه مناطق آزاد به وزارت اقتصاد نیست، بلکه موضوع بحرانی در حوزه درک اصل توسعه اقتصادی و تاثیر روندهای پیچیده بروکراتیک در کشور ما بر تجارت و اقتصاد است، مجلس در حالی چنین قانونی را تصویب کرده است که اگر بخواهیم از جایگاهی بی‌طرفانه به اصل موضوع به لحاظ قانونی و حقوقی نگاه کنیم، متوجه می‌شویم این تصویب این ماده بیش از آنکه موضوع مناطق آزاد باشد، موضوع نبود آگاهی لازم از شکل گیری مناطق آزاد در کشور است.
اقتصاد در ایران همواره قربانی ابهام‌هایی بوده که به جای حل مسئله ، صورت آنها با فوریت پاک شده است، ماده 27 پاک کردن صورت مسئله مناطق آزاد به بهانه حل مشکلات و مسائل این مناطق است. در همین رابطه با آقای محسن پور احمدی کارشناس ارشد حقوق و مدیر امور حقوقی دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به گفتگو نشستیم، آقای پور احمدی 18 سال سابقه کار در امور حقوقی شهرداری تهران و سازمان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را در کارنامه کاری خود دارند. او در همان ابتدای گفتگو تاکید کرد قضاوت کردن دراصل قانون تصویب شده کمکی به موضوع نمی‌کند و باید جزئیات این ماده و تبعات آن را به شکل دقیق از لحاظ فنی و حقوقی مورد ارزیابی قرار داد.
ساختار مدیریت منطقه‌آزاد برخوردار از یک شخصیت حقوقی مستقل است
از ایشان در ابتدا پیرامون ساختار مدیریت اجرایی از ایشان در ابتدا پیرامون ساختار مدیریت اجرایی در مناطق آزاد پرسیدیم و تاثیری که تصویب تبصره ذیل ماده 27 بر آن می‌گذارد، آقای پور احمدی در این خصوص توضیح دادند که این ساختار مستقل از ساختار دبیرخانه می‌باشد و تشریح کردند؛
ساختار مدیریت منطقه‌آزاد وفق ماده 5 قانون نحوه اداره مناطق آزاد مصوب 1372 مجلس شورای اسلامی برخوردار از یک شخصیت حقوقی مستقل است و مدیرعامل سازمان منطقه آزاد برابر اساسنامه آن سازمان به قوانین و مقررات عمل می‌کند، مطابق ماده 6 قانون منطقه آزاد مدیر عامل و هیئت مدیره این مناطق توسط هیات محترم وزیران و حکم رئیس جمهور انتخاب می شوند و پاسخگوی مسئولیت این مناطق هستند. ، در صورتی که نمایندگان محترم این مجلس در تبصره ماده 27 قانون برنامه ششم قصددارند مسئولیت این موضوع و اجرای قوانین در مناطق آزاد را بر عهده وزیر اقتصاد قرار دهند .. این تناقض به صورت کلی در این جمله قابل تبیین می‌باشد که:چگونه میشود وزیر مسئول اجرای قانون در مناطق آزاد باشد در صورتی که در ماده 19 اساسنامه سازمان های مناطق آزد مورد تایید شورای محترم نگهبان آمده حسن اجرای قوانین بر عهده مدیر عامل و هیئت مدیره این مناطق است. ماده 27 با این شرایط با قوانین مصوب مناطق آزاد در تعارض است.
با توجه به این موضوع می‌توان پرسید چگونه امکان دارد با استناد به یک ماده موقت(ماده 27 برنامه ششم توسعه) یک قانون دائمی و اجرایی را لغو کرد!؟
در موضوع سرنوشت شورای عالی مناطق آزاد در صورت تصویب نهایی این قانون در شورای نگهبان، محسن پور احمدی اشاره کردند: یکی از موارد تعارض ماده 27 همین موضوع است، وقتی مجلس می تواند در مورد واگذاری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد صحبت می‌کند، که اختیار تشکیل شورای عالی مناطق آزاد وویژه اقتصادی را نیز داشته باشد در حالی که طبق ماده 4 قانون مربوطه مسئولیت مناطق آزاد برعهده هیات وزیران است که برابر اصل 127 و 138 قانون اساسی اختیارات خودرا به تعدادی از نمایندگان رئیس جمهور و وزرا عضو درقالب شورای عالی به ریاست شخص رئیس محترم جمهورقرارداده است .
حال که دبیرخانه جزء ای از شورایعالی است به نظرم خلاف مقتضای عقلی است که وقتی اختیار کل چیزی را نداشته باشی بخواهی در مورد جزء آن تصمیم گیری کنی ! عملا وجود چنین قانونی اساسا معنا و مفهومی ندارد و فاقد هرگونه کارایی خواهد شد!؟
از سوی دیگر مگر دبیرخانه شخصیت حقوقی مستقل دارد- دبیرخانه اساساً شخصیت حقوقی مستقلی ندارد- این دبیرخانه‌ای که مجلس با تبصره ذیل ماده 27 آن را واگذار کرده است، در واقع دبیرخانه نقش دفتر شورایعالی یا هیات دولت است که به اموراداری تشکیل مجامع سازمان های مناطق آزاد می‌پردازد بدون داشتن هرگونه دخل و خرجی ومقررات و تشکیلات قانونی مصرحی، چگونه می‌توان این دبیرخانه را با چنین ماهیتی برای حسن نظارت به وزارت اقتصاد واگذار کرد!؟
اساساً واگذاری دبیرخانه به وزارت اقتصاد نمی تواند به این مفهوم باشد که شورای عالی و اختیارات همه وزرا و نمایندگان رئیس جمهور عضو آن را به همراه اختیارات رئیس جمهور در مقام رئیس این شورا و مسئولیت مدیران سازمان های مناطق آزاد را منتقل کنید به وزیر اقتصاد! این که اساساً بی‌ربط است و مشخص است امکان انجامش وجود ندارد. ضمن آنکه در نظر داشته باشید شورای عالی مناطق آزاد که دبیرخانه تشکیلات ستادی هماهنگ کننده آن است، نه مسئول، متولی، مدیر یا تصمیم‌گیرنده برای آن،
از آقای پور احمدی پرسیدیم با این توضیح هدف از تصویب ماده 27 قانون ششم توسعه عملاً واگذاری اختیارات کلیه وزرا و رئیس جمهور با دستور مجلس به یک وزیر بوده؟ ایشان در پاسخ شرح دادند: بله معنایی که حاصل میشود این است و این معنا بر خلاف اصل 127 و 138 است و تناقض با قانون اساسی کشور دارد. ضمن آنکه ماده 4 قوانین مناطق آزاد تصریح کرده است هیئت وزیران مسئولیت اعمال نظارت عالی بر مناطق آزاد را دارد، که این اختیار قابل انتقال به یک وزیر نیست، چنین واگذاری در تعارض با قانون است.
حدود اختیارات مدیران عامل مناطق آزاد در محدوده مناطق به اندازه وزیر است
اجرایی شدن ماده 27 مانند این است که وزیر اقتصاد و دارایی طبق یک مصوبه موقت مجلس مسئول نظارت بر وزرات دادگستری شود در صورتی که آن وزارت خانه دارای یک شخصیت حقوقی مستقل است و جایگاه مستقلی دارد؛ این موضوع شدنی نیست، در نظر داشته باشید باتوجه به دریافت حکم مدیر عامل و هیئت مدیره مناطق آزاد از سوی رئیس جمهور، حدود اختیارات و جایگاه مدیران عامل مناطق آزاد به لحاظ اختیارات قانونی در محدوده مناطق همطراز وزیر است. طبیعی است که وقتی این اختیارات از سوی یک وزیر قابل نظارت نیست.
آقای پور احمدی در موضوع مسئولیت‌های دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی طبق قانون توضیح دادند: دبیرخانه همانطور که در ابتدا هم اشاره شد، ساختار و شخصیت حقوقی مستقل ندارد که بتوان آن را انتقال داد. دبیرخانه دفتر هیئت وزیران است در موضوع مناطق آزاد برای انجام کارهای مستمر، دبیرخانه اختیارات قانونی فراتر از این ندارد، حالا شما می‌خواهید این دبیرخانه منتقل شود به وزارت اقتصاد، بعد مسئولیت تصمیم‌سازی شورای عالی متشکل از همه وزرا را برای آن دیده‌اید، که اساساً چنین چیزی در قانون تعریف نشده و با چنین فرضیه متناقضی گفته‌اید وزر اقتصاد از این پس مسئول این دبیرخانه است و مسئول نظارت بر اجرای قانون در مناطق آزاد است. ببینید یک تناقض در اختیاراتی که برای دبیرخانه تعریف شده و دبیرخانه طبق قانون چنین اختیاراتی ندارد دیده میشود، یک تناقض در مسئولیت مشخص شده در ماده 27 برای وزیر اقتصاد وجود دارد که با توجه به ساختار اجرایی شورای عالی مناطق آزاد که همین وزیر هم عضو آن است قابل اجرا نیست و مشکلات فراوان دیگر که به آن اشاره کردیم، روشن می‌کند ماده 27 مصوب مجلس چرا به لحاظ حقوقی امکان اجرایی شدن نخواهد داشت.
ضمن آنکه باید در نظر داشت این ماده خلاف اصل 126 ( اختیار اداری و انتقال آن به دیگر سازمان ها برعهده دولت است ) و اصل 44 قانون اساسی وسیاست های کلی نظام و بند 11 سیاستهای اقتصاد مقاومتی مصوب مقام معظم رهیری است . این همه مجلس محترم فریاد می زند که تنها راه برون رفت از بحران اقتصادی خصوصی سازی و جداشدن بنگاه های اقتصادی از بدنه دولت است . به نظرم این تبصره اقدام علیه خود است.
سازمان مناطق آزاد توسط دیوان محاسبات کل کشور نظارت میشود
از آقای پور احمدی در موضوع نظرشان پیرامون سرنوشت این ماده در شورای نگهبان پرسیدیم، ایشان پیشبینی کردند که: به نظر می‌آید در زمان بررسی این ماده در شورای نگهبان به احتمال فراوان بنا بر ذات قانونی بررسی آن شورا که می‌گوید: اگر قانونی بر خلاف قانون اساسی باشد بر خلاف شرعیت است و چیزی هم که بر خلاف شرع باشد بر خلاف قانون است، ماتده 27 تائید نخواهد شد.
از آقای پور‌احمدی پرسیدیم باتوجه به اینکه موافقان تصویب این طرح در مجلس مدعی بودند با این کار بحث نظارتی بر مناطق تقویت میشود، بفرمائید در حال حاضر سیستم نظارتی بر مناطق آزاد چگونه عمل می‌کند؟
سازمان مناطق آزاد توسط دیوان محاسبات کل کشورنظارت میشود، تما درآمدها و هزینه‌های مناطق و صورت حساب‌ها و دفاتر توسط دیوان محاسبات کل کشور طبق قانون بررسی دقیق شده و به مسائل آن رسیدگی میشود.
ضمن آن که نهادهای نظارتی دیگرهم طبق قانون نظارت دقیق دارند و هرکجا مشکلی باشد ورود کرده و تذکر می‌دهند، ضمن آنکه در نظر داشته باشید مناطق آزاد مانند یک شرکت اداره می‌شوند، این سازمان‌ها هیئت مدیره دارند و هیئت مدیره توسط هیئت وزیران انتخاب می‌شوند، هیئت مدیره صورت هزینه‌های خود را پایان هر سال به مجمع ارائه می‌دهد و مجمع شامل هیئت وزیران می‌باشد، هیئت وزیران هم باز گزارش را به شورای عالی ارجاع می‌دهد و این شورا پس از بررسی آن را تائید و تصویب کرده و در روزنامه رسمی منتشر می‌کند. بنابراین نظارتی دقیق هم به این شکل توسط بالاترین مقامات اجرایی در دولت انجام میشود، در نهایت شخص رئیس جمهور به عنوان منتخب مردم و عالی‌ترین مقام اجرایی کشور بر این موضوع نظارت دارد و پاسخگو است، و نمایندگان مردم به راحتی می‌توانن در این موضوع از رئیبس جمهور اگر مشکلی پیش بیاید سئوال کنند.
از سویی در نظر داشته باشید مجلس با چنین قانونی به خواسته خود که نظارت بر مناطق آزاد است به این شکل و صورت نمی‌رسد، مگر اینکه برای اجرایی شدن این ماده از ماده 1 تا 29 مناطق آزاد را تغییر بدهد. خوب این قوانین که برای مناطق آزاد نوشته شده عمدتاً قوانینی بین‌المللی هستند، یعنی مجلس که در سال 72 آن را تصویب کرده است از خودش قانون را نیاورده با توجه به قوانین مناطق آزاد در دنیا این قوانین را نوشته، حال شما در نظر بگیرید با قوانینی که تواما درحال تغییر است اساساً سرمایه‌گذاری به این مناطق خواهد آمد ؟!مشکل مناطق آزاد حل که نخواهد شد هیچ بلکه تیر خلاص هم به این مناطق زده شده و ماهیتاً حذف خواهند شد .
در این موضوع عجولانه رفتار شده است
از آقای پور احمدی پرسیدیم، در این شرایط تکلیف سرمایه‌گذاران چیست، آنها با چه اطمینانی می‌توانند برای کار و تولید و تجارت در این مناطق پس از این فعالیت کنند، وقتی هر لحظه ممکن است کل قوانین عوض شده و اصل سرمایه‌گذاری ایشان با خطر مواجه شود؟
هر گونه تغییر در قانون منطقه آزاد و هر گونه تغییر در ارکان نظارت یا مدیریتی منطقه آزاد موجب میشود هرچه ما تلاش کردیم در ایجاد جذب سرمایه‌گذاری باز برگردیم به گذشته و همه ی زحمات ما بیهوده بوده، باز مجلس اینجا هوشنمدانه رفتار کرد و تبصره مربوط به مالیات را حذف کرد، چون اگر این اتفاق می‌افتاد دیگر فاجعه بود. خود همین موضوع که یک ماده قانونی از سه تبصره ، دو مورد حذف شود و خود اصل ماده هم تغییر پیدا کرد، نشان می‌دهد که در این موضوع عجولانه رفتار شده است. ضمن آنکه در نظر داشته باشید موضوع اعتماد در سرمایه‌گذاری اهمیت فراوان دارد و ارتیاط مستقیم با دقت در تصویب قوانین و تغییر قوانین دارد این اعتماد.
ـ اینجا مجلس مشخص نکرده که ضرر و زیان مربوط به سرمایه‌گزار که بر اساس قانون حاضر به سرمایه گزاری شده و حالا شما همه‌ی قانون رو عوض کردید؟
همواره سرمایه گذار در جای سرمایه گذاری می کند که امنیت سرمایه گذاری داشته باشد که ثبات درمدیریت و قوانین و مقررات شالوده اصلی این امنیت است حال اگر با تغییر درمدیریت و همچنین قوانین و مقررات به کرات داشته باشیم بدون تردید هیچ سرمایه گذاری این ریسک رانخواهد کرد تاسرمایه خود را به منطقه آزاد انتقال دهد و این متاسفانه برای اقتصاد منطقه و کشور مضراست ما در وضعیتی هستیم که رونق اقتصادی ایجاد کنیم نه اینکه جلوی رونق اقتصادی را به بهانه نظارت بگیریم به نظر من مناطق آزاد برای رونق اقتصاد کشور یک فرصت است نه تهدید.
این موضوع را هم باید توضیح بدهم که یک سازمان های مناطق آزاد درقالب شرکتی ودارای شخصیت حقوقی مستق هستند و ارکان مدیریتی ازجمله هیات مدیره ، مدیرعامل ، بازرسین و حسابرس و مجمع و مطابق ماده 300 قانون تجارت درچارچوب اساسنامه خود اداره خواهندشد مثل سازمان های مشابه سازمان امورمالیاتی یا گمرک نیست که توسط شخص وزیر محترم انتصاب و پاسخوگی عملکرد آن سازمان هم باشد بلکه مدیرعامل سازمان های مناطق حسن اجرای قوانین منطقه آزاد رو برابر قانون شخصا برعهده دارد و این چیزی است که شورای نگهبان تعیین کرده است.
در بحث نظارت بیشتر هم نمایندگان مجلس می‌گویند، اگر مدیرعامل عملکردش ناقص بود و قانون را اجرا نکرد باید از وزیر سوال کنیم، در صورتی که مناطق آزاد سیستم نظارتی دارند و باید پاسخگو به مراجع قضایی و مراجع نظارتی باشند، ضمن اینکه وزیر نمی‌تونه پاسخگوی یک شخصیت حقوقی مستقل باشد، اگر سازمان منطقه آزاد زیر نظر خودش بود می‌توانست پاسخگو باشد، ولی سازمان منطقه آزاد زیر نظر وزیر اقتصاد در صورت اجرایی شدن این قانون و انتقال دبیرخانه اداره نمی‌شود.
دوستان باید در نظر داشته باشند در همه دنیا و در کشور ما مدیران مناطق آزاد یک مقام محلی نیستند، این مدیران جایگاه بین‌المللی دارند و همه‌ی دستگاه‌های اجرایی مطابق قانون احکام دائمی همه‌ی اختیارات خود را به مدیرعامل واگذار کرده‌اند، مدیر عامل نماینده شورای عالی مناطق آزاد و رئیس جمهور در محدوده مناطق آزاد است، اختیارات ایشان هم در همین راستا تعریف شده است، این موضوع مشخصاً قابل نظارت توسط یک وزارتخانه نیست.
منبع: هفته نامه میدان دیگر