بخش دوم مقاله نظام حقوقی حاکم بر مناطق آزاد ایران را از نظر می گذرانید.
** تحليلي بر روابط مناطق آزاد با دستگاههاي قضائي و دولتي و عمومي در ايران
نظام اداري مناطق آزاد با ديگر بخشهاي كشور متفاوت است و نهاد اداري منطقه آزاد در ديگر بخشهاي كشور معادل و نظيري ندارد . در حاليكه در بقيه نقاط كشور بر اساس اصل تفكيك قوا و نيز اصل تقسيم كار نهادها و ادارات مختلف هر يك به انجام وظيفه مشغول هستند ، در مناطق آزاد يك نهاد اداري كليه امور راجع به بخشهاي مختلف را به صورت متمركز انجام مي دهد . سئوالي كه در اينجا طرح مي شود و بايد به آن پاسخ داد اين است كه روابط وزارتخانه ها و ادارات دولتي با نهاد اداري منطقه آزاد چگونه است ؟ از طرف ديگر در برخي از كشورها بر اساس اصل عدم تمركز در انجمن ها و شوراهاي محلي وجود دارد كه اختيارات مشخصي دارند ؛ به خصوص كه در كشورهاي سوسياليستي اين شوراها داراي قدرت گسترده تري مي باشند ؛حال سئوال ديگر اين است كه روابط نهاد اداره كننده مناطق آزاد با اين انجمن ها و شوراها چگونه است ؟ دراين بخش ها ابتدا به بررسي روابط نهاد اداره كننده منــــاطق آزاد با قوه قضائيه و دستگاههاي تابعه آن مي پردازيم و سپس روابط نهاد مذكور را با ديگر دستگاههاي قوه مجريه مورد بررسي قرار مي دهيم و در پايان به مطالعه روابط نهاد اداري مناطق آزاد با نهادهاي محلي خواهيم پرداخت .
روابط مناطق آزاد با قوه قضائيه
در خصوص روابط بين نهاد اداره كننده مناطق آزاد با دادگستري ، اكثر قوانين راجع به منطقه آزاد عموميت وظايف نهاد اداره كننده مناطق آزاد را به نظام دادگستري سرايت نداده اند و قوه قضائيه هر كشور در كنار نهاد مذكور به انجام وظايف خويش مي پردازد ؛ به عبارت ديگر اصل تفكيك قوا حتي در مناطق آزاد نيز رعايت شده است . قانون مناطق آزاد ايران در احصاء اختيارات و وظايف سازمان منطقه آزاد اشاره اي به موضوع صلاحيت قضائي سازمان منطقه آزاد نداشته و با وجودي كه مقنن در مقام بيان وظايف سازمان مذكور بوده است ، عدم ذكر اين امر نشان مي دهد كه قوه قضائيه در محدوده مناطق آزاد نيز مانند ساير نقاط كشور به انجام وظايف خود خواهد پرداخت . همين معني موافق اصول قانون اساسي نيز مي باشد ، زيرا بر اساس اصول 156 و 159 قانون اساسي قوه قضائيه قوه اي مستقل بوده و مرجع رسمي تظلمات و شكايات مي باشد .
اصل 159 قانون اساسي مقرر مي دارد كه: " مرجـع رسمي تظلمات و شكـايــات دادگستري است ، تشكيل دادگاهها و تعيين صلاحيت آنهــا منوط به حكم قانون است".
بنابر اين تفويض اختيــارات قوه قضائيه مخـالف اصول متعددي از قـانون اساسي و از جمله اصول 156 و 159 مذكور خواهد بود.
هر چند اصل عدم شمول اختيارات نهاد اداري مناطق آزاد به امور دادرسي و قضائي يك قاعده پذيرفته شده مي باشد ، اما بايد توجه داشت كه قاعده مزبور در برخي از كشورها مواجه با محدوديتهايي گرديده است كه هر چند استثناء تلقي
نمي شوند اما قابل ذكر هستند .
صلاحيت قضائي مناطق آزاد
هرچند در مقررات بيشتر كشورها امكان تشكيل هيأت هاي داوري و رسيدگي به اختلافات از طريق داوري طبق توافق پيش بيني شده است ، اما اين موارد نافي اصل صلاحيت دادگستري در مناطق آزاد نمي باشد . تنها مورد استثنايي در خصوص اين امر در سنگاپور ديده مي شود ، در اين كشور بر خلاف تمام كشورهاي صاحب منطقه آزاد ( تا آنجا كه تحقيقات نشان مي دهد ) ، به مأمورين نهاد اداري منطقه آزاد صلاحيت قضائي اعطاء شده است.
روابط مناطق آزاد با قوه قضائيه در ايران
بنابر مراتب فوق قاعده كلي بر تفكيك وظايف مناطق آزاد و قوه قضائيه مي باشد و لذا در ايران در صورت لزوم ، دادگاهها در مناطق آزاد تشكيل خواهند گرديد و در غير اينصورت نيز بر حسب اينكه منطقه آزاد در حوزه قضائي كدام دادگاه واقع شده باشد مرجع رسيدگي به دعاوي مربوطه دادگاه مزبور خواهد بود و همچنين از تصميمات نهاد اداري منطقه آزاد در ديوان عدالت اداري طبق اصول 170 و 173 قانون اساسي مي توان شكايت نمود.
مناطق آزاد ايران فاقد صلاحيت قضائي و مصونيت قضائي ، معافيت از پرداخت تأمين و اعطاي نمايندگي دادستان كل مي باشند.
آنچه مسلم است در موارديكه اجراي قوانين و مقررات ساير دستگاههاي اجرائي و دولتي به مناطق آزاد تفويض اختيار گرديده و براي اجراي مقررات فوق ضابطين قضائي تعيين شده باشد به جانشيني دستگاههاي اجرائي مذكور ، مناطق آزاد نيز ميتوانند براي كاركناني كه وظايف فوق را انجام مي دهند ،از دستگاه قضائي مجوز ضابطين قضائي در امور فوق را دريافت نمود.
بعنوان مثال مطابق ماده 15 آئين نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد باستناد قانون ملي شدن جنگلها و مراتع كشور و نيز قــانون حفـاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع كشور و قانون اراضي مستحدث ساحلي وقـانون حفاظت و بهسازي محيط زيست براي اجراي قوانين مذكور در محدوده مناطق آزاد ، كاركنان ذيربط در مناطق آزاد به قائم مقامي كاركنان سازمان جنگلها و مراتع و سازمان حفاظت محيط زيست ، ضابطين قضائي محسوب مي شوند .
عليرغم اينكه در سرزمين اصلي ، سازمان ثبت اسناد و املاك كشور از دستگاههاي تابعه قوه قضائيه محسوب مي شود ، ولي بموجب ماده 22 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد بخشي از وظايف سازمان مذكور كه وظايف قوه قضائيه تلقي ميگردد به مناطق آزاد تفويض اختيار شده است.
مطابق ماده 3 آئين نامه ثبت شركتها و مالكيتهاي صنعتي و معنوي در مناطق آزاد وظايف تفويضي عبارتند از : ثبت شركتها و مؤسسات غير تجاري ايراني و خارجي ، ثبت علائم و اسامي تجاري و صنعتي ، ثبت اختراعات ، اشكال و ترسيمات صنعتي ، ثبت دفاتر تجاري بازرگانان ، پلپ دفاتر تجاري و غير تجاري واقع در حوزه هر منطقه ، ثبت بانكها و مؤسسات اعتباري با رعايت آئين نامه اجرايي عمليات پولي و بانكي در مناطق آزاد ، ثبت شركتهاي بيمه طبق مقررات حاكم در مناطق آزاد.
سازمان ثبت اسناد و املاك نيز موظف شده است تا كليه اسناد و مدارك مربوط به اشخاص حقوقي را كه در ساير نقاط كشور به ثبت رسيده اند و بموجب اساسنامه مربوطه مركز اصلي ( اقامتگاه ) آنها ، منطقه آزاد است و از سازمان منطقه آزاد مجوز فعاليت دريافت كرده اند را به واحد ثبتي منطقه آزاد ارسال نمايد.
روابط مناطق آزاد با دستگاههاي قوه مجريه
مي دانيم كه وظايف قوه مجريه بين وزارتخانه ها و سازمانهاي مختلف تقسيم شده است و دليل اين تقسيم وظايف
مزيت تقسيم كار مي باشد؛ در حاليكه در جدايي قواي سه گانه از يكديگر دليلي مهمتر از مزيت تقسيم كار بلكه اصل تفكيك قوا مي باشد. بنابر اين بر خلاف مورد قبلي كه تداخل بين وظايف نهاد اداري مناطق آزاد و قوه قضائيه برخلاف اصل تفكيك قوا بود ، چنين تداخلي در خصوص نهاد اداري منطقه آزاد و دستگاههاي قوه مجريه در منطقه آزاد نه تنها بر خلاف اصول حقوق اساسي نمي باشد ، بلكه هدف از ايجاد نهاد اداره كننده منطقه آزاد نيز تمركز اختيارات اندامهاي مختلف قوه مجريه در يك نهاد مي باشد ؛ پس مي توان گفت بر خلاف مورد سابق در خصوص روابط نهاد اداري منطقه آزاد و دستگاههاي اجرايي ديگر ، اصل بر تداخل وظايف و نمايندگي نهاد اداري از سوي تمام دستگاههاي دولتي مي باشد . اما در مورد مناطق آزاد ايران به دلايلي كه ذكر خواهد شد وضع به نحو ديگري است.
اصل تداخل وظايف در مناطق آزاد ایران
در ايران نيز در ابتدا تمايل بر پيروي از وضعيت مذكور در جهان بود و حتي قوانين پيشنهادي نيز مفيد همين معني بود . ماده هشت لايحه اوليه پيشنهادي دولت در خصوص مناطق آزاد بيان مي داشت كه:
" ارگانهاي اجرايي كشور به يكي از دو روش زير نسبت به اعمـال تصدي و حـاكميت دولت در منطقه اقدام مي نمايد: الف– طي حكمي اختيارات را به رئيس منطقه تفويض مي نمايد؛ ب– با موافقت رئيس منطقه به فرد واجد شرايط حكم داده مي شود ".
از ماده مذكور در متن نهايي قانون مناطق آزاد اثري نيست و ظاهرا" به علت مخالفت با قانون اساسي حذف گرديده است . مخالفت ماده مذكور با قانون اساسي را مي توان بدين شرح توضيح دادكه بر اساس اصل شصتم قانون اساسي اعمال قوه مجريه جز در اموري كه مستقيما" بر عهده رهبري گذارده شده ، از طريق رئيس جمهور و وزراء مي باشد و بر طبق اصل 137 قانون اساسي نيز هر يك از وزيران مسئول وظايف خاص خويش در برابر رئيس جمهور و مجلس هستند . بديهي است ملزم بودن هر يك از وزراء به انتخاب نماينده خود با موافقت رئيس منطقه و يا تفويض اختيارات خود به او ، با اصل مسئوليت وزير در مقابل رئيس جمهور و پارلمان منافات دارد . لذا بنا به دلايل فوق ماده 27 قـانون چگونگي اداره مناطق آزاد به شرح ذيل به تصويب رسيد (ماده 27 ـ بمنظور ايجاد هماهنگي در فعاليت هاي مناطق آزاد حسب مورد با تأييد وزير ذيربط به يكي از دو روش زير عمل خواهد شد:
الف ـ دستگاه هاي اجرايي "وابسته به قوه مجريه" اختيارات خود در منطقه را به رئيس هيأت مديره و مديرعامل سازمانهاي مناطق آزاد تفويض نمايند.
ب ـ مديران، رؤسا و سرپرستان دستگاههاي اجرايي مستقر در مناطق آزاد به پيشنهاد رئيس هيأت مديره و مدير
عامل سازمان و با حكم بالاترين مقام دستگاه اجرايي منصوب مي شوند).
در مورد امكان تفويض اختيارات رئيس جمهور به رئيس منطقه باید توجه داشت که به غیر از دو مورد برنامه و بودجه و امور استخدامي (به استناد اصل 126 قانون اساسي)، در ديگر موارد رئيس جمهور نمي تواند وظايف خويش را به طور دائم به ديگران واگذار نمايد ؛ مگر از طريق تعيين و نصب معاون ؛ تفويض اختيار به طور موقت نيز بر اساس اصل 127 قانون اساسي فقط در موارد خاص و به حكم ضرورت و آنهم موكول به تصويب هيأت وزيران مي باشد.
در ماده 11 لايحه اوليه پيشنهادي دولت و نيز وزارتخانه ها و سازمانها ، مؤسسات و شركتهاي دولتي وابسته به دولت مكلف به ارائه تسهيلات و خدمات در محدوده منطقه و بر اساس مقررات تعيين شده توسط شوراي عالي مناطق و از طريق انعقاد قرارداد با سازمانهاي مناطق آزاد گرديده بودند ، اين تكليف نيز مخالف اصول قانون اساسي بوده و در متن نهايي به صورت ملايمتري درآمده است به نحوي كه در ماده 9 متن نهايي قانون چگونگي اداره مناطق آزاد انعقاد قرارداد بين دستگاههاي مذكور و سازمانهاي مناطق آزاد در خصوص ارائه تسهيلات و خدمات لازم ، وظيفه دستگاههاي اجرايي نيست بلكه آنها در انعقاد يا عدم انعقاد چنين قراردادهايي مختار هستند .
با توجه به مطالب فوق بايد معتقد بود كه در مناطق آزاد ايران اصل بر عدم تداخل وظايف نهاد اداري منطقه آزاد (سازمان منطقه آزاد) و ديگر دستگاههاي قوه مجريه مي باشد مگر خلاف آن تصريح شده باشد. از موارد خلاف قـاعده فوق كه بصراحت آمده مواد 11 و 12 قــانون چگونگي اداره منـــاطق آزاد است كه اعلام مي دارند: ( ماده 11 – صدور مجوز براي انجام هر نوع فعاليت اقتصادي مجاز ، ايجاد بنا و تأسيسات و تصدي به انواع مشاغل توسط اشخاص حقيقي و حقوقي ، در مورد مشاغلي كه متصدي مستقيم ندارند در محدوده منطقه فقط در اختيار سازمان " منطقه آزاد " مي باشد. ماده 12 – مقررات مربوط به اشتغال نيروي انساني ، بيمه و تأمين اجتماعي و صدور رواديد براي اتباع خارجي " كه بموجب آئين نامه اجرا و نظارت بر مقررات آن بعهده سازمان منطقه آزاد مي باشد " . ) يكي ديگر از مواردي كه خلاف قاعده فوق بصراحت مقرر شده است ماده 15 آئين نامه پيشنهادي نحوه استفاده از زمين و منابع ملي مناطق آزاد مي باشد . در ماده ياد شده آمده است: " كليه اختياراتي كه در رابطه با تجاوز و تصرف و تخريب اراضي دولتي و ملي و اراضي ساحلي و حريم آن بر اساس قوانين حفاظت و بهره برداري از جنگلها و مراتع كشور مصوب 1348 و اصلاحات بعدي آن و قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 به وزارتخانه هاي مسئول محول شده و همچنين اختيارات موضوع ماده 11 تا 15 سازمان محيط زيست كه به سازمان مذكور تفويض شد و نيز اختيارات خاصي كه در اين مورد به ساير نهادهاي دولتي محول گرديده از تاريخ تصويب اين آئين نامه در محدوده اراضي مناطق آزاد كه واگذار شده و يا خواهد شد به سازمان تفويض مي شود".
روابط مناطق آزاد با شوراها و مقامات محلي
در برخي كشورها، با هدف تمركز زدايي در امور اداري و همچنين مشاركت دادن مستقيم مردم در وضع مقررات كشور، و نيز اداره امور هر محل، انجمن هاي محلي در نقاط مختلف كشور تشكيل يافته است. بر اساس قوانين مربوطه اين مقامات محلي داراي صلاحيت هاي خاص خويش در زمينه قانون گذاري و اداري مي باشند و مقامات دولتي ملزم به رعايت تصميمات اين انجمن ها هستند. در ايران نيز براساس اصل يكصدم قانون اساسي براي پيشبرد سريع برنامه هاي اجتماعي ، اقتصادي ، عمراني ، بهداشتي ، فرهنگي ، آموزشي و ساير امور رفاهي از طريق همكاري مردم با توجه به مقتضيات محلي ، اداره امور هر روستا ، بخش ، شهر ، شهرستان يا استان با نظارت شورائي به نام شوراي ده ، بخش ، شهر ، شهرستان يا استان صورت مي گيرد كه اعضــاي آنرا مردم همان محل انتخاب مي كنند . اصل 103 قــانون اساسي نيز استـانداران ، فرمـانداران ، بخشداران و ساير مقامات كشوري را كه دولت تعيين مي شوند ملزم به رعايت تصميمات شوراها مي نمايد.
حال با تأسيس مناطق آزاد ، بحث امكان تداخل وظايف و چگونگي تعيين مرزهاي اختيارات هر يك از مقامات محلي و نهاد اداري منطقه آزاد مطرح مي شود . در اين زمينه برخي از نويسندگان معتقدند كه بايد قانون راجع به مناطق آزاد تكليف قضيه را روشن نمايد ، اما با وجود اين در مقررات و قوانين راجع به مناطق آزاد مطلبي در خصوص روابط بين مقامات محلي و نهاد اداري بيان نشده است . قانون چگونگي اداره منــاطق آزاد ايران نيز در اين زمينه ساكت است ؛ فقط قــانون مناطق آزاد قزاقستان در اين زمينه مقرر مي دارد كه: . . . نامزد رياست ( شوراي اداري منطقه آزاد) بايد مورد موافقت شوراهاي محلي نمايندگان خلق فعال در قلمرو منطقه باشد".
همچنين همان قانون در قسمت ديگري ، پس از بيان اينكه اختيارات دولتي از سوي شوراهاي محلي نمايندگان خلق در اختيار شوراي اداري منطقه آزاد قرار مي گيرد ، اضافه مي نمايد كه: " شوراهاي محلي نمايندگان ، حق كنترل بهره برداري عقلايي از زمين ، ثروتهاي معدني ، محيط زيست و ساير اشياء واگذار شده به شوراي اداري منطقه را براي خود حفظ مي نمايد ".
هرچند با توجه به دو متن قانوني فوق در مي يابيم كه شوراهاي محلي از نظر سلسله مراتب اداري حاكم بر شوراي اداري منطقه آزاد مي باشند ، اما از اين مطلب نمي توان يك قاعده استخراج نمود ؛ زيرا شوراهاي محلي در قزاقستان همانند ديگر كشورهاي سوسياليستي از قدرت فراواني برخوردار بوده و در واقع ريشه و مبناي قوه مقننه هستند و لذا نمي توان وضعيت آنها را با شوراهاي محلي كشورهاي غير سوسياليستي قياس نمود ؛ چرا كه در گروه كشورهاي اخير قدرت شوراها بسيار محدودتر مي باشد .
با وجود اين از آنجا كه محدوده منطقه آزاد از نظر تقسيمات كشوري مشتمل بر حداقل بخشي از يك روستا يا بخش يا شهر خواهد بود ، بحث روابط بين شوراي محلي و نهاد اداري منطقه آزاد همچنان مفتوح مي باشد. در ايران اگر چنين وضعيتي به وجود آمده باشد با اطمينان مي توان گفت كه سازمان منطقه آزاد نمي تواند اختيارات شوراي محلي را
زير پا بگذارد و به استناد اصل 103 قانون اساسي موظف به رعايت تصميمات شوراهاي مذكور مي باشد و حتي با تصويب قانون مصوب مجلس نيز مي توان اختيارات شوراهاي محلي در محدوده مناطق آزاد را محدود نمود يا به سازمان منطقه آزاد تفويض نمود ؛ زيرا چنين قانوني مخالف اصول قانون اساسي در خصوص شوراها از جمله اصول 103،100 و 106 قانون اساسي خواهد بود .
اجراي مقررات قانون چگونگي اداره مناطق آزاد در محدوده مناطق آزاد در بسياري از موارد با قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 01/03/1375 مخصوصا" در موارد اخذ عوارض و صدور مجوز براي فعاليتهاي اقتصادي و احداث بنا در تداخل مي باشد كه در مقام حل اختلاف نظريات متعددي از سوي مراجع ذيربط صادر شده است كه به برخي از موارد اشاره مي شود : نظريه شماره 7295/7 مورخ 16/11/1373 اداره حقوقي قوه قضائيه.
رضا مهريزي مؤخر
** کارشناس حقوقی دبیرخانه شورای هماهنگی مناطق آزاد